Hrvatski NMN dijeli stečena isustva za buduću savjetodavnu potporu NMN-u u okviru Pakta

Hrvatski Nezavisni mehanizam nadzora (dalje u tekstu: NMN) objavio je dva dokumenta koja se odnose na savjetodavnu potporu koju je NMN primio i koja su relevantna za neovisni mehanizam nadzora u okviru Pakta EU-a o migracijama i azilu (dalje u tekstu: NMN u okviru Pakta):
 
U ovoj završnoj fazi aktualnog mandata NMN-a, petogodišnja savjetodavna uloga SO-a NMN-a smatra se vrlo vrijednim i utjecajnim iskustvom. NMN stoga koristi priliku objave Preporuka SO-a NMN-a iz 2026. ne samo kako bi dokumentirao kontinuirano unapređivanje svojih operacija i izvješćivanja, nego i kako bi podijelio stečena iskustva NMN-a o budućoj savjetodavnoj potpori NMN-u u okviru Pakta. Glavni adresati Stečenih iskustva NMN-a jesu Ured za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Vlade Republike Hrvatske, kojem je povjereno institucionalno domaćinstvo budućeg NMN-a u okviru Pakta, i MUP kao jedan od ključnih nadziranih subjekata, ne dovodeći u pitanje činjenicu da bi budući hrvatski nadzorni akteri, zainteresirana javnost, druge države članice, tijela EU-a i međunarodna tijela, organizacije civilnog društva i stručne zajednice uključene u uspostavu, savjetovanje, evaluaciju, potporu ili financiranje NMN-ova u okviru Pakta mogli imati koristi od specifičnog iskustva NMN-a u tom pogledu. Na temelju hrvatskog iskustva NMN-a, NMN preporučuje da se savjetodavne funkcije koje podupiru NMN u okviru Pakta oblikuju i provode prema sljedećim temeljnim načelima:
 
  • savjetodavne mandate, metode rada, postupke savjetovanja i pravila objave definirati pisano i javno;
  • jasno razlikovati savjetodavnu potporu, evaluaciju, postavljanje standarda i javnu ocjenu;
  • pružati pravodobne pisane ulazne informacije tijekom nadzornog ciklusa, a ne samo retrospektivne preporuke;
  • svaku preporuku utemeljiti u nadzornom zapisu, primjenjivom standardu i operativnoj izvedivosti;
  • razlikovati činjenice, tumačenja, preferencije, buduće prijedloge i nedostatke;
  • pratiti i priznati provedbu prethodnih preporuka;
  • izbjegavati ocjenjivanje ranijih izvješća pozivanjem na kasnije razvijene ili nedostupne izvore ili smjernice;
  • poštovati mandat NMN-a i izbjegavati dodjeljivanje NMN-u funkcija koje pripadaju drugim tijelima;
  • prepoznati i širiti funkcionalne nacionalne najbolje prakse koje mogu pomoći budućim ili drugim NMN-ovima;
  • pružati praktične alate, predloške, primjere i mogućnosti uzajamnog učenja;
  • institucionalnim ulogama i mogućim sukobima interesa potrebno je upravljati transparentno;
  • osigurati da savjetodavna potpora jača, a ne zamjenjuje ili razvodnjava, neovisnu prosudbu mehanizma nadzora.

Središnja je lekcija jednostavna - sami NMN-ovi u okviru Pakta, kao i oni koji savjetuju, evaluiraju ili postavljaju standarde za NMN-ove u okviru Pakta, moraju predvoditi vlastitim primjerom. Savjetodavni i standardizacijski akteri trebali bi na vlastite operacije, ocjene i preporuke primjenjivati ista načela dokazne discipline, metodološke transparentnosti, operativne relevantnosti i odgovornosti koja se od NMN-ova očekuju u njihovu nadzornom i izvještajnom radu, a koja NMN-ovi zauzvrat očekuju od nadziranih subjekata, odnosno granične policije, u njihovu postupanju prema migrantima i u istragama navodnih povreda temeljnih prava.

NMN također objavljuje uputu Ravnateljstva policije Ministarstva unutarnjih poslova (dalje u tekstu: Ravnateljstvo policije MUP-a) od 25. veljače 2026. o izražavanju namjere za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu na graničnim prijelazima, jer ona jasno pokazuje praktičnu funkciju i važnost neovisnog i učinkovitog nadzora. Kada je NMN utvrdio ograničen kvalitativni obrazac koji se odnosio na odgode na određenim graničnim prijelazima povezane s kvotama ili kapacitetima, predmet je upućen MUP-u kao utvrđena nepravilnost te ga je Ravnateljstvo policije MUP-a odmah riješilo pisanom uputom upućenom nadležnim policijskim upravama, uz istodobno promptno obavještavanje NMN-a o navedenoj korektivnoj i preventivnoj mjeri. Promatrači NMN-a od tada su se, kroz promatračke misije koje su još uvijek u tijeku, posebno usmjerili na praćenje načina na koji se te upute provode u praksi, neovisno o tome što se, uslijed provedbe Pakta u međuvremenu, primjenjivi postupak znatno izmijenio.  

Što se tiče samih Preporuka SO-a NMN-a iz 2026., NMN ih pozdravlja kao vrijedan dokument usmjeren prema budućnosti, kojim se postavlja niz relevantnih mjerila za 2026. godinu za budući hrvatski NMN koji će u okviru Pakta uspostaviti Ured za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Vlade Republike Hrvatske. Mnoga od tih novih mjerila odražavaju preporuke NMN-a već iznesene u njegovu Godišnjem izvješću za 2025., osobito one koje se odnose na strukturirano praćenje upućivanja i istraga, prijelaz na novi mehanizam koji će biti uspostavljen u okviru Pakta te potrebu osiguravanja odgovarajućeg i održivog financiranja nakon završetka projekta NMN-a i prestanka njegovih promatračkih aktivnosti 30. lipnja 2026.

NMN primjećuje da SO NMN-a u svojim Preporukama iz 2026. nije ponovio nijednu od svojih glavnih Preporuka NMN-u iz 2025., niti je naznačio da bilo koja od njegovih Preporuka iz 2025. nije bila provedena ili obrađena od strane NMN-a u nadzornom i izvještajnom ciklusu za 2025. NMN, nakon što se obvezao provesti sve Preporuke SO-a iz 2025. i detaljno naveo kako će to učiniti, to razumije kao priznanje da su mjerila iz 2025. za poboljšanje neovisnosti i funkcioniranja NMN-a u potpunosti provedena ili sadržajno obrađena. To je postignuto kroz unapređenje metodologije promatranja NMN-a u 2025., terensku prisutnost, promatranja zelene granice, razgovore s migrantima, procjenu rizika za temeljna prava, mjesečni postupak preporuka, praksu upućivanja i praćenja postupanja, kanale obavještavanja i komunikacije te kroz detaljnu metodološku i dokaznu arhitekturu prikazanu u Godišnjem izvješću NMN-a za 2025.Izvješće za 2025. također sadržava posebno metodološko poglavlje, opsežno objašnjenje dokazne arhitekture i izvora podataka te detaljan prilog s popisom svih promatračkih misija i aktivnosti u 2025. prema datumu i lokaciji, kako je zatraženo Preporukama SO-a NMN-a iz 2025.

NMN izražava žaljenje što one dijelove Preporuka SO-a NMN-a iz 2026. ne može smatrati stručno utemeljenom ocjenom u onoj mjeri u kojoj one navode navodne nedostatke Godišnjeg izvješća NMN-a za 2025. pozivanjem na dokumente, izvješća ili metodološke alate koji nisu bili dostupni u trenutku usvajanja Izvješća u ožujku 2026., ili u onoj mjeri u kojoj počivaju na činjeničnim netočnostima (za daljnje pojedinosti vidjeti Stečena iskustva NMN-a). NMN se također ne može složiti s idejom da je Godišnje izvješće za 2025. trebalo biti oblikovano po uzoru na pravni komentar pojedinačnih pravnih odredaba ili sudske prakse. Izvješće je izvješće o nadzoru. Njegova je svrha prikazati na dokazima utemeljenu i metodološki sljedivu ocjenu promatranih slučajeva postupanja policijskih službenika prema migrantima. Njegov Prilog 6 sadržava neiscrpan, ali sveobuhvatan popis relevantnih standarda i smjernica, dok samo Izvješće te standarde primjenjuje kroz nalaze, upućivanja i preporuke, na temelju sadržajne ocjene svakog nadziranog slučaja/situacije kako je zabilježeno u izvješćima promatrača NMN-a, a usvojeno od strane Koordinacijskog odbora NMN-a (dalje u tekstu: KO NMN), sastavljenog od vodećih stručnjaka i praktičara, uključujući priznatog neovisnog pravnog stručnjaka. Konkretno, pitanje povezano s kvotama, primjerice, ilustrira funkciju i ulogu NMN-a u tom pogledu: relevantno pitanje temeljnih prava bilo je dovoljno jasno da pokrene upućivanje i operativnu korekciju, bez potrebe da NMN ili Ravnateljstvo policije MUP-a reproduciraju ili citiraju primjenjivi pravni okvir, pojedinačne odredbe ili konkretnu sudsku praksu. NMN je uspostavljen i zadužen za primarnu funkciju operativnog nadzornog tijela posvećenog zaštiti temeljnih prava u praksi, a ne kao akademska vježba izrade pravnih komentara o osnovama prava temeljnih prava ili kao parapravosudno tijelo koje se bavi kvaziodlučivanjem o mogućim povredama temeljnih prava. Zainteresirana opća javnost, kao i laici koji nemaju razumijevanje prava i standarda temeljnih prava, upućuju se na Prilog 6 Godišnjeg izvješća NMN-a za 2025. 

NMN primjećuje da Preporuke SO-a NMN-a iz 2026. nisu prepoznale Pouku o pravima i pritužbama NMN-a kao hrvatsku dobru praksu, u skladu s vlastitom definicijom oznake „dobra praksa” SO-a NMN-a, za široku buduću provedbu, ne samo u Hrvatskoj, nego i kao model od praktične važnosti za druge države članice koje uspostavljaju NMN-ove u okviru Pakta. Godišnje izvješće NMN-a za 2025. preporučuje brzu provedbu tog postupka na nacionalnoj razini, uz integrirani mehanizam izvješćivanja i obavještavanja koji omogućuje vanjski neovisni nadzor u stvarnom vremenu ili gotovo stvarnom vremenu, uključujući neposredno praćenje učinkovitosti istraga u tijeku povodom prijavljenih povreda temeljnih prava. 

Zaključno, NMN primjećuje da primjedbe SO-a NMN-a iz 2026. o obuci promatrača ne priznaju stručnost i povijest osposobljavanja tima promatrača NMN-a. Promatrači NMN-a priznati su stručnjaci i praktičari u svojim područjima, od kojih mnogi provode terenska promatranja od uspostave NMN-a još 2021. godine. Radili su prema standardiziranim alatima za promatranja, internim metodološkim postupcima, mjesečnom izvješćivanju i mehanizmima kontrole kvalitete, kao i prema ponavljanim metodološkim aranžmanima i aranžmanima kolegijalnog učenja u području temeljnih prava te prema uputama KO-a NMN-a. NMN, međutim, prihvaća relevantnu preporuku SO-a NMN-a iz 2026. u njezinu značenju usmjerenom prema budućnosti i šire primjenjivom smislu, shvaćajući je tako da NMN-ovi u okviru Pakta i budući promatrači doista ne bi trebali preuzimati nikakve nadzorne zadaće prije završetka opsežne obuke i stjecanja nadziranog terenskog iskustva, što bi također trebalo uključivati certifikaciju minimalnih vještina i kompetencija kakve pokazuju oni koji se nadziru, odnosno službenici granične policije, kako bi se među promatračima osiguralo osnovno razumijevanje normativnih, operativnih i taktičkih standarda te praktičnih okolnosti rada i postupaka granične policije.